В начало
В начало
О программе
О программе

 
Тематические обзоры
Тематические обзоры

Типология регионов
Типология регионов

 
Портреты регионов
Портреты регионов

 
Интегральные
       индексы

Интегральные индексы
 
Грантовая программа
       в регионах

Грантовая программа в регионах
 

Независимый институт социальной политики


Социальный атлас российских регионов / Портреты регионов


Тверская область
подготовлен сотрудниками Тверского государственного университета Л.П. Богдановой и А.С. Щукиной

Социальные преимущества старопромышленной области, испытавшей сильный спад экономики в переходный период, невелики и связаны с географическим положением вблизи столичной агломерации и на полимагистрали ко второму федеральному городу, что способствует росту трудовой мобильности и снижает напряженность на рынке труда, дает растущий приток рекреантов-москвичей и только начинает привлекать инвестиции.

Социальные проблемы разнообразны и крайне остры: сильнейшее постарение населения и глубоко депрессивная демографическая ситуация, очень низкая продолжительность жизни из-за высокой смертности в трудоспособном возрасте, особенно жителей деградирующих деревень и малых городов; многолетний отток населения в столичные города и снижение привлекательности для мигрантов из СНГ и российского Севера; нарастающая угроза разрушения значительной части сельской поселенческой сети; низкие доходы и более высокий уровень бедности по сравнению с другими областями Центра; сильнейшее территориальное неравенство при нарастающей социально-экономической асимметрии, труднодоступность (экономическая и физическая) основных социальных услуг для значительной части населения.


Расселение. Огромное число мелких деревень и небольшие города — типичные черты системы расселения Тверской области. Причиной этого стали два фактора: область расположена в Нечерноземье и между двумя крупнейшими столичными агломерациями страны. Сельская местность Нечерноземья с его малоплодородными почвами всегда отличалась менее крупными поселениями, а миграционный отток в течение XX в. и рано начавшаяся депопуляция привели к вымиранию многих деревень и сдерживали рост городов. По числу сельских населенных пунктов область занимает первое место в стране, но данные переписи 2002 г. показывают, что 15% сельских поселений не имели постоянного населения, и еще в 37% число жителей было меньше 10 человек. Невелики и городские поселения: из 23 городов Тверской области 18 относятся к малым, 1/5 часть всех городских поселений (12 из 54) составляют поселки городского типа людностью до 3 тыс. человек, в основном это монофункциональные поселки с единственным предприятием.

Коридор, примыкающий к полимагистрали Москва — Санкт-Петербург, — это расселенческий каркас и наиболее освоенная и урбанизированная территория области, где сосредоточена основная часть экономического и демографического потенциала. Именно здесь находятся областной центр (в Твери проживает 412,8 тыс. человек — 28% всего населения области) и все города области людностью более 50 тыс. человек. Наложение зон влияния этих городов обеспечивает более высокую социальную обустроенность территории и доступность услуг. За пределами центрального коридора расположены западный и северо-восточный периферийные сектора, значительно отличающиеся от центрального по основным социально-экономическим параметрам. Одной из наиболее важных проблем этих больших по площади, но слабо освоенных территорий является отсутствие сильных межрайонных центров, способных "держать" окружающее их пространство. Такие функции способны выполнять, как правило, города людностью более 50 тыс. человек. В периферийных районах Тверской области таких городов нет, часть функций межрайонных центров берут на себя города с населением 20–30 тыс. жителей, не имеющие достаточного потенциала развития.

Социально-демографическое неблагополучие нарастает по мере удаления от центра области к западу и северо-востоку. Вымирание села сильнее всего проявилось на западной периферии области (особенно в Нелидовском, Бельском, Оленинском районах), где доля деревень без постоянного населения составляет 20–25%, а с людностью до 10 человек — более 40%. Большие потери за счет измельчения сети сельских поселений понесли не только периферийные районы области, но и наиболее аграрно-освоенные районы Ржевско-Старицкого Поволжья. Даже в наиболее обжитой части Тверской области, примыкающей к полимагистрали, доля деревень без постоянного населения доходит до 10%, а с людностью менее 10 человек — до 30%. Дисперсность расселения и низкая плотность населения на обширной территории требуют больших расходов на социальное обустройство, что приводит к росту нагрузки на экономику области, а контрасты в расселении увеличивают масштабы социального территориального неравенства.

Демография. Тверская область — один из немногих регионов страны, в котором численность населения за XX в. сократилась: в 1926 г. в области проживало 2,6 млн. человек, в 1959 г. — 1,85 млн. человек, а в 2002 г. — 1,47 млн. человек. На общероссийском фоне область выделяется наиболее неблагоприятной демографической ситуацией. Сокращение численности населения и депопуляционные процессы начались намного раньше, чем в других регионах Европейской части России, естественная убыль населения отмечается с середины 1960-х годов. Среди субъектов РФ Тверская область уступает только Псковской по показателям смертности (23 промилле) и естественной убыли (–14,6 промилле). Высокие показатели смертности связаны не только с высокой долей лиц старших возрастов, но и со сверхвысокой смертностью населения в трудоспособном возрасте. С 1989 г. ожидаемая продолжительность жизни сократилась у мужчин на 8 лет, у женщин — почти на 5 лет (рис. 1).

Рис. 1. Ожидаемая продолжительность жизни в Тверской области (1989–2003 гг.)

Тверская область — классический пример негативного влияния пристоличного положения. Миграционные процессы стали играть отрицательную роль в динамике населения значительно раньше, чем естественное движение, многие десятилетия область (губерния) была зоной оттока населения. Межстоличное положение определило не только повышенные потери населения, но и значительно ухудшило его качественный состав: столицы притягивали наиболее активных, квалифицированных, преимущественно молодых жителей области. Только в 1970-е гг. сальдо миграции стало положительным, наибольший приток пришелся на 1990-е гг. благодаря возвратной миграции из СНГ, переселению жителей Севера и восточных районов страны. Однако последующее снижение миграционной привлекательности области происходило быстрее, чем в других регионов Центрального федерального округа, и уже в 2001 и 2003 г. миграционное сальдо стало отрицательным. Северные и восточные регионы России по-прежнему обеспечивают приток населения в Тверскую область, но миграции из стран СНГ резко сократились, а с федеральными городами и их агломерациями область имеет устойчивое отрицательное сальдо миграции (рис. 2).

Рис. 2. Схема основных миграционных потоков Тверской области: сальдо внешней миграции за 2002 г., человек

В результате длительного миграционного оттока в Тверской области сложилась деформированная половозрастная структура населения. Уже несколько десятилетий область входит в группу регионов с самой старой возрастной структурой населения (табл. 1). По данным последней переписи, средний возраст горожан составил 39,9 года, сельских жителей — 44,2 года, коэффициент демографической нагрузки в расчете на 1000 человек населения трудоспособного возраста — 660 в городах и 956 в сельской местности. Проблема постарения населения в Тверской области актуальна не только для сельской местности, но и для целого ряда городских поселений. Среди них города областного подчинения Вышний Волочек и Нелидово; районные центры — Кувшиново, Западная Двина, Жарковский, Пено и Фирово; многие малые монофункциональные поселки.

В целом не только сельская местность, но и почти все малые города и поселки городского типа имеют неблагоприятную демографическую ситуацию, а среди сельских районов почти треть глубоко депрессивны: их собственный демографический потенциал подорван, возрастная структура населения наиболее деформирована. Например, в Весьегонском и Сандовском районах удельный вес населения старше трудоспособного возраста достигает 40%, а доля молодых женщин (в возрасте 16–29 лет) не превышает 9–10% (рис. 3).

Рис. 3. Доля населения старше трудоспособного возраста, %

Таблица 1. Возрастная структура населения

 

Годы

Доля населения в возрастах, %

моложе трудоспособного

трудоспособном

старше трудоспособного

Городское население

1989

21,3

57,1

21,6

2002

16,1

60,2

23,6

Сельское население

1989

19,9

46,4

33,7

2002

16,5

51,5

32,4

Тверская область также выделяется наиболее неблагоприятным соотношением мужчин и женщин (5-е место среди регионов РФ), по переписи 2002 г., на 1000 мужчин приходилось 1221 женщина. Столь значительные диспропорции во многом определяются различиями в ожидаемой продолжительности жизни.

Экономика. На современное состояние экономики Тверской области оказали влияние не только кризисные 1990-е годы, но и длительный период низкой инвестиционной активности в советское время. Тверская область по основным экономическим параметрам отстает от большинства регионов ЦФО, ее доля в суммарном ВРП страны устойчиво сокращается: с 0,8% в 1995 г. до 0,6% в 2000–2002 гг. Душевой ВРП (с учетом стоимости жизни) составляет 2/3 от среднего по стране. По структуре ВРП это типичная "срединная" область Центра, со средней долей промышленности (33%), недоразвитым сектором услуг (37%) и достаточно высокой для Нечерноземья долей сельского хозяйства (13%).

Тверская область — типичный старопромышленный регион с текстильно-машиностроительной специализацией. Высокая доля этих отраслей обусловила значительное снижение объемов производства в период кризиса: к 1996 г. в области сохранилось только 34% производства от уровня 1990 г. Последующий экономический рост был значительным только в 1999–2000 гг. на волне благоприятной конъюнктуры для отраслей импортозамещения. В 2003 г. объем промышленного производства составил только 48% от уровня 1990 г. (в среднем по РФ — более 2/3), промышленности области явно не хватает внутренних ресурсов для развития.

Разные темпы спада по отраслям привели к смене специализации на машиностроительно-энергетическую (рис. 4). Самой устойчивой отраслью промышленности является энергетика, представленная такими крупными объектами, как Конаковская ГРЭС и Калининская АЭС, 2/3 электроэнергии направляется за пределы области. Машиностроение постепенно восстанавливает свои позиции: по сравнению с кризисным 1995 г. индекс физического объема продукции вырос к 2002 г. в 1,7 раза, а доля отрасли в промышленном производстве увеличилась с 27,6% в 2000 г. до 33,1% в 2002 г. Однако при достаточно высоких долевых показателях отрасль отличается невысоким технологическим уровнем. Относительно стабильно работают предприятия, производящие конечную продукцию и занимающие заметное положение на российском рынке: ОАО "Тверской вагоностроительный завод" — 60% общероссийского выпуска пассажирских вагонов, ОАО "Тверской экскаватор" — 38,5% производства экскаваторов, Ржевский краностроительный завод и др. Самые большие потери понесли станкостроение и сельскохозяйственное машиностроение.

Рис. 4. Отраслевая структура промышленного производства (в фактически действовавших ценах, по полному кругу предприятий)

Промышленность области отличается высокой долей старых отраслей (текстильной, кожевенно-обувной, стекольной и фарфорофаянсовой), предприятия которых созданы еще во второй половине XIX в., их конкурентоспособность невелика. Специфика отраслевой структуры обусловливает низкий экспортный потенциал: по объему внешнеторгового оборота на душу населения область занимает 56-е место в РФ. На Тверь приходится более 40% промышленного производства области, по 10–15% дают районы размещения электроэнергетики (Удомельский и Конаковский), а вклад других центров (Вышний Волочек, Кимры, Ржев, Торжок) составляет от 2 до 5%. Пространственная структура промышленности, подобно расселению, отличается резким контрастом между относительно крупными городами с концентрацией более современных отраслей и обширной периферией, сохраняющей черты раннеиндустриального развития.

Кризис в сельском хозяйстве области оказался еще более длительным и устойчивым, чем в промышленности, по причине убыточности основных отраслей специализации — льноводства и молочно-мясного животноводства. Область — ведущий производитель льноволокна в стране, но его производство с 1996 г. сократилось в 3 раза. Лен уходит с полей не только Тверской области, но и России в целом, поскольку это сложная и трудозатратная культура, сильно зависящая от дотаций. Продукция животноводства, как и в других регионах ЦФО, значительно сократилась, в том числе молока на 45%, мяса на 60% за 1990–2003 гг. Молочная продукция все же находит рынки сбыта, в том числе в столичной агломерации, а производство мяса наиболее убыточно, поэтому поголовье крупного скота сократилось за 1990–2002 гг. почти в 3 раза. Пространственная поляризация агросектора началась еще в советское время, и до сих пор основными "кормильцами" остаются более плотно заселенные и менее постаревшие пригородные районы — Калининский, Торжокский, Бежецкий, Конаковский, Кашинский и Старицкий, на долю которых приходится треть производства молока и мяса.

В отличие от других экономических показателей по объему инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения Тверская область выделяется в лучшую сторону (в 2003 г. 4-е место среди регионов ЦФО и 29-е — среди регионов РФ). Инвестиции направлялись преимущественно в инфраструктуру: строительство третьего блока АЭС, газопровода Ямал — Западная Европа, реконструкцию железнодорожной и автомобильной сети. Подобная структура инвестиций работает на усиление транзитной функции региона. Таким образом, из всех составляющих инвестиционного потенциала востребованными в настоящее время оказались ресурсы географического положения области.

Занятость и рынок труда. Динамика занятости имеет свои особенности: за 1990–2002 гг. численность занятых в экономике области сократилась на 19,1%, а численность населения снизилась только на 5,3%. Опережающее сокращение занятости объясняется следующими причинами:

  • значительным повышением доли населения, работающего за пределами Тверской области, прежде всего, в Москве и Московской области;
  • ростом нерегистрируемой занятости;
  • увеличением численности неработающего населения, относящегося к "социальному дну".

В реальном секторе экономики наибольшие потери понесли промышленность и строительство, где численность занятых за 1990–2002 гг. сократилась на 40–50% (табл. 2). За счет перераспределения увеличилась занятость в торговле, жилищно-коммунальном хозяйстве, в сфере финансово-кредитных и страховых услуг. Особенностью области является существенное сокращение занятости в 1990-е годы в одной из бюджетных отраслей — образовании, что не характерно для дотационных регионов. Это может объясняться спецификой области — более существенным сокращением числа детей и свертыванием сети сельских школ в обезлюдевших деревнях. Двукратное увеличение числа занятых в органах управления совпадает с общероссийской тенденцией. Из общего числа занятых в экономике 95% являются наемными работниками.

Таблица 2. Структура занятого населения по отраслям экономики, тыс. человек

Отрасли экономики

Годы

2002 г. к 1990 г., %

1990

1995

2000

2001

2002

 

Промышленность

274,2

202,2

170,8

169,9

168,5

61,5

Сельское хозяйство

125,3

101,0

99,3

96,4

91,6

73,1

Транспорт, связь

57,7

51,2

46,0

46,2

45,6

79,0

Строительство

88,6

67,2

43,8

43,8

44,3

50,0

Торговля, общепит и др.

62,3

65,1

94,8

96,6

100,3

161,0

Жилищно-коммунальное хозяйство

31,7

28,4

33,6

33,0

33,3

105,0

Здравоохранение, физическая культура

44,6

47,3

47,4

45,3

47,3

106,0

Образование, культура, наука

95,8

81,1

76,5

76,4

76,5

79,9

Финансово-кредитные, страховые организации

5,4

8,8

7,2

7,6

7,5

138,9

Органы управления

17,9

23,0

33,8

32,2

36,6

204,4

ИТОГО

825,8

697,2

669,8

664,9

668,3

80,9

Несмотря на значительное падение производства в 1990-е годы, Тверская область не имела высоких показателей безработицы, хотя в первой половине 1990-х годов ситуация на рынке труда в ней ухудшалась быстрее (табл. 3), чем в целом по стране. Все последние годы областные показатели общей (по методологии МОТ) и зарегистрированной безработицы в 2 раза ниже общероссийских, в начале 2004 г. на одну вакансию приходилось 1,1 человек из зарегистрированных безработных. Это типично для многих регионов, расположенных вблизи Московской агломерации, и связано с более высокой трудовой мобильностью их населения.

Таблица 3. Экономическая активность и занятость населения Тверской области

Годы

Численность экономически активного населения, тыс. человек

Уровень экономической активности населения, %

Уровень занятости населения, %

Уровень общей безработицы (МОТ), %

Уровень зарегистрированной безработицы, %

1992

848,2

69,4

65,9

5,1

0,8

1995

776,2

63,1

57,9

8,2

1,8

1999

790,5

64,6

58,0

10,1

1,2

2000

775,5

63,6

57,8

9,4

0,7

2001

774,3

64,1

59,1

7,8

0,6

2002

785,6

65,7

62,5

4,8

0,6

При общем снижении уровня зарегистрированной безработицы муниципальные образования Тверской области различаются по данному показателю в 13 раз — от 0,2% в Зубцовском районе до 2,7% в Пеновском. География безработицы существенно изменилась: если в начале 1990-х годов она была связана с высвобождением прежде всего занятых в промышленности и носила городской характер, то в последние годы повышенный уровень безработицы имеют периферийные сельско-городские муниципальные образования с неразвитым рынком труда.

Социально-экономическое положение домохозяйств. Тверская область по уровню жизни населения относится к наиболее бедным регионам ЦФО, что связано с особенностями отраслевой структуры экономики: преобладанием отраслей с невысокой оплатой труда, повышенной долей занятых в сельском хозяйстве. Еще одна причина — высокая доля населения пенсионных возрастов. По важнейшему индикатору уровня жизни — душевым денежным доходам населения — Тверская область отстает от других регионов Центра, за исключением Ивановской области, и от ближайших соседей из Северо-Западного ФО (рис. 5).

Рис. 5. Денежные доходы на душу населения и средняя начисленная заработная плата занятых в экономике в декабре 2003 г.

При этом рост номинальных душевых денежных доходов за 2003 г. был в 1,5 раза ниже среднероссийского показателя (20 и 30% соответственно). Низкий уровень доходов населения сочетается с высоким уровнем цен как на основные продукты питания, так и на жилищно-коммунальные услуги. По стоимости минимального набора продуктов питания Тверская область в ЦФО уступает только Москве и Московской области, при этом темпы роста стоимости набора были в области самыми высокими среди всех регионов Центра. В результате и по отношению денежных доходов к прожиточному минимуму (1,4 раза в 2002 г.), и по уровню бедности (41% населения) область устойчиво относится к регионам-аутсайдерам, опережая в Центральном округе только Ивановскую область.

Сложившаяся структура экономики определяет как отраслевые, так и территориальные различия в уровне доходов населения. Как и в целом по стране, по уровню официальной заработной платы в экономике лидирует кредитно-финансовая сфера, а из отраслей промышленности наиболее стабильна энергетика, где средняя зарплата почти такая же. Выше средней по области заработная плата только в отдельных, более успешных, отраслях промышленности (полиграфической, пивоваренной, машиностроении и химии). Легкая и лесная промышленность, обеспечивающие массовую занятость, имеют показатели заработной платы не только ниже средней по промышленности, но даже ниже средней по экономике области в целом (табл. 4).

Таблица 4. Отношение заработной платы занятых в отдельных отраслях промышленности к средней по промышленности и средней по экономике Тверской области, 2003 г.

Отрасли промышленности

Доля занятых от всей промышленности, %

Отношение средней по отрасли заработной платы к средней, раз

по промышленности

по экономике

Электроэнергетика

10,5

1,74

2,15

Химическая

5,1

1,08

1,33

Машиностроение

35,7

1,04

1,29

Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная

9,6

0,74

0,91

Промышленность строительных материалов

3,0

1,01

1,25

Стекольная и фарфорофаянсовая

4,1

0,87

1,07

Легкая

16,4

0,63

0,78

Пищевая

9,7

0,91

1,12

Мукомольно-крупяная

0,6

1,02

1,26

Медицинская

0,6

1,02

1,27

Полиграфическая

2,9

1,13

1,40

Сельское хозяйство — единственная сфера экономики, где заработная плата ниже прожиточного минимума. За 2003 г. она составила 1974 руб., это только 20% от оплаты труда в кредитно-финансовой сфере и 35% от средней по промышленности. Такой уровень заработной платы вместе с сокращением сельскохозяйственного производства отбрасывают сельскую местность далеко назад: расширяется натурализация сельской экономики, развиваются местные промыслы, основанные на заготовке древесины, грибов, ягод. Увеличилась сезонная занятость за пределами места жительства, в строительстве, торговле и на транспорте.

Муниципалитеты Тверской области по величине средней заработной платы различаются в 3,7 раза, причем только в пяти из них среднемесячная заработная плата в 2002 г. превысила среднюю по области. Это областной центр Тверь, Бологовский район с высокой долей занятых на железнодорожном транспорте, районы с крупными электростанциями (Удомельский и Конаковский) и Спировский район, где начато строительство нового предприятия с привлечением иностранных инвестиций. В периферийных и преимущественно аграрных районах (Молоковском, Сандовском, Бельском и Весьегонском) заработная плата в 2 раза ниже среднеобластной.

Уровень бедности (доля населения с доходами ниже прожиточного минимума) рассчитывается государственной статистикой только на региональном уровне. Для муниципалитетов области была сделана оценка уровня бедности населения по отчетным материалам департамента социальной защиты областной администрации. Данные о числе детей, которым назначено социальное пособие, и о числе получателей таких пособий позволили выявить категорию малообеспеченного населения, включающую детей и их родителей. Пособия назначаются детям до 16 (18) лет из семей с доходами ниже прожиточного минимума, а также одиноким матерям. Из всех пособий 90% было начислено детям из семей с доходами ниже прожиточного минимума, почти 10% — детям одиноких матерей, доля других видов социальных пособий на детей незначительна. Полученные данные достоверны относительно, так как назначение пособий носит заявительный характер, слабо организована проверка представляемых документов о размерах доходов. Но все же с их помощью можно дать сравнительную оценку муниципальных образований по "индексу бедности". Для этого число детей, получающих пособие, соотносилось с численностью населения муниципального образования и сравнивалось с подобным соотношением по всей Тверской области. Только в двух муниципальных образованиях индекс бедности оказался лучше среднего по области (города Тверь и Вышний Волочек), еще в трех — близким к среднеобластному (Конаковский район, Торжок и Кимры). Показатели хуже областных в 1,5 и более раз имеют семь периферийных муниципальных образований: Оленинский, Жарковский, Кесовогорский, Молоковский, Ржевский, Андреапольский и Зубцовский районы (рис. 6).

Рис. 6. Индекс бедности по числу детей, получающих пособия

Социальная сфера. По данным переписи 2002 г., население Тверской области характеризуется невысокими образовательными параметрами из-за более старой возрастной структуры (табл. 5).

Таблица 5. Уровень образования населения в возрасте 15 лет и старше (на 1000 человек)

Уровень образования

Всего

В том числе

в городских поселениях

в сельской местности

Высшее профессиональное

130

157

59

Неполное высшее профессиональное

21

25

10

Среднее профессиональное

296

322

226

Начальное профессиональное

144

130

185

Среднее (полное) общее

146

155

120

Основное общее

143

126

189

Начальное общее

98

65

189

Не имеют начального общего образования

9

5

20

Как и в большинстве регионов Центральной России, образовательная система Тверской области формировалась не только под влиянием собственной структуры экономики и численности населения, но и с учетом близости двух мощных образовательных центров — Москвы и Санкт-Петербурга. В результате область отличается невысокими показателями развития высшего образования при более развитом среднем и начальном профессиональном образовании. По количеству студентов вузов на 10 тыс. населения область находится в шестом десятке регионов России, а студентов средних профессиональных учебных заведений — в середине рейтинга. В последние годы изменения в сфере образования области, так же как и в других регионах, связаны с расширением образовательных услуг на коммерческой основе — увеличением платного набора в вузах и техникумах (колледжах), созданием сети филиалов тверских, московских и санкт-петербургских вузов в ряде городов области, при этом доля обучающихся в негосударственных учреждениях (8%) заметно ниже средней по стране (12%).

Рост региональных систем профессионального образования обеспечил реализацию потребностей не только молодого поколения, но и более старшей, работающей части населения, получающей второе образование на коммерческой основе. Но главным потребителем стала именно молодежь, так как снижение уровня жизни привело к сокращению пространственной мобильности, в том числе и учебных миграций. В результате произошло определенное замыкание учебных заведений не только на региональном, но и на внутрирегиональном уровне. Анализ поступления в учебные заведения показывает, что в вузах Твери сократилась доля абитуриентов не только из других регионов страны, но также из городов и районов области. Школьники из малых городов и в планах, и в реальном поступлении ориентируются прежде всего на ближайшие учебные заведения, в основном средние специальные, тогда как в вузы областного центра такие абитуриенты поступают преимущественно на платной основе. Организация коммерческих филиалов тверских и столичных вузов в средних и даже в малых городах, с одной стороны, приближает образовательные услуги к потребителю, но, с другой стороны, подобная диверсификация системы образования приводит к значительному снижению его качества.

Социологические опросы двух возрастных групп населения (старшеклассники и их родители), проведенные в областном центре и в ряде городов области, подтверждают преобладание ориентации на высшее образование, хотя она убывает от областного центра к периферийным городам и районам. Как показывает сопоставление данных опроса с результатами поступления в учебные заведения выпускников тех же школ, желаемый уровень образования значительно превосходит реальное поступление и материальные возможности семей. Установки школьников на определенный образовательный уровень в значительной степени опираются на достигнутый поколением родителей, причем родители, как правило, выбирают для своих детей уровень образования выше, чем имеют сами и чем хотят их дети (табл. 6).

Таблица 6. Образовательные предпочтения выпускников средних школ и их родителей, %

Уровень образования

Тверь

Красный Холм

Калязин

общеобразова-тельная школа

экспериментальная школа

родители

выби-рают дети

родители

выби-рают дети

родители

выби-ают дети

родители

выби-рают дети

имеют сами

хотят для
детей

имеют сами

хотят для
детей

имеют сами

хотят для
детей

имеют сами

хотят для
детей

Высшее

43

81

76

92

100

92

18

72

57

6

25

28

Среднее специальное

47

19

24

8

8

70

28

42

47

68

64

Начальное профессиона-льное

5

4

1

12

2

8

Общее среднее

5

8

35

5

В Тверской области, с ее мелкоселенностью и низким уровнем доходов населения, острой социальной проблемой стала физическая доступность образования для сельских школьников. По данным Департамента образования области, даже в более благополучных районах только 60–70% сельского населения живет в населенных пунктах, обеспеченных основными и средними школами, а в ряде районов (Краснохолмский, Молоковский, Кесовогорский, Нелидовский и Весьегонский) в таких населенных пунктах проживает всего 20–30% сельских жителей (рис. 7).

Рис. 7. Доля сельского населения, проживающего в населенных пунктах без основных и средних школ, %

Давно существующие проблемы доступности характерны и для медицинских учреждений. Хотя статистически обеспеченность врачами и другими медицинскими работниками, коечным фондом в области близка или несколько выше средней по стране, это не отражает реальных проблем здравоохранения, особенно сельского. Сельская местность становится большим "домом престарелых", и удаленность медицинских учреждений для жителей многочисленных мелких деревень — это фактическое отсутствие медицинской помощи.

В Тверской области только сельские поселения с числом жителей более 200 человек могут считаться "крупными" и, как правило, обладают хотя бы минимальным набором услуг образования, здравоохранения, торговли, связи. Жители поселений меньшей людности чаще всего не имеют возможности получить в месте своего проживания даже самые необходимые услуги, а в периферийных районах области в таких деревнях живет 70–80% сельского населения (рис. 8).

Рис. 8. Доля сельского населения, проживающего в населенных пунктах людностью менее 200 чел., %

Еще один статистический "артефакт" — лучшая обеспеченность населения области жильем. Она связана с очень высокими показателями обезлюдевшей сельской местности — 29,2 кв. м на человека (средняя обеспеченность по РФ — 20 кв. м/человек). На городского жителя области приходится 20,9 кв. м, причем повышенные показатели обеспечиваются за счет постаревших и одиноко проживающих жителей малых городов. Но качество и благоустройство жилищного фонда в них низкое, да и в целом по области оно значительно ниже среднего по стране по всем видам благоустройства, за исключением газификации (табл. 7). Доступность газа обеспечило географическое положение — по территории области проложены крупнейшие транзитные газопроводы. С помощью федеральной монополии газифицировано от 54 до 100% жилищного фонда муниципальных образований.

Таблица 7. Благоустройство жилищного фонда Тверской области в 2002 г., %

Обеспеченность видами коммунальных услуг

РФ

Тверская область

всего

городские поселения

сельская местность

Водопроводом

74,2

60,2

76,8

26,4

Канализацией

70,0

56,4

73,7

20,8

Центральным отоплением

75,0

60,4

81,4

17,7

Горячим водоснабжением

61,0

45,8

62,7

11,4

Ваннами

64,4

51,7

68,1

18,0

Газом

70,2

83,3

85,3

79,0

Реформирование ЖКХ идет путем опережающего роста стоимости оплаты жилья: если в целом по стране доля расходов на оплату ЖКХ составляла в 2002 г. 36% всех расходов домохозяйств на услуги, то в Тверской области — почти половину (48%). Следует отметить, что уровень благоустройства жилищного фонда области ниже среднего по стране, поэтому реальные различия в стоимости коммунальных услуг еще больше. Как следствие, доля семей, получающих жилищные субсидии (15,6%) также выше средней по РФ (11,4%). При этом льготы по оплате имеют более 35% жителей области, как и в среднем по стране (34%). Из-за высокой доли бедного населения и опережающего роста тарифов ЖКХ происходит не замена, а дополнение старой формы социальной защиты в виде льгот новой формой — адресными субсидиями. Такой сценарий крайне негативен, возрастают расходы областного и муниципальных бюджетов области и их дотационность.

Интегральные индексы. По данным рейтинга социально-экономического развития регионов, публикуемого Министерством экономического развития и торговли РФ, Тверская область замыкает группу регионов со средним уровнем развития. Другие интегральные оценки развития близки или хуже. В рейтинге по индексу развития человеческого потенциала так же, как и по "кризисному" индексу качества жизни Тверская область устойчиво занимает место в конце седьмого десятка регионов РФ. В этих интегральных показателях наглядно отражаются наиболее проблемные аспекты развития области: низкая продолжительность жизни, пониженные доходы и высокий уровень бедности населения. В рейтинге регионов по индексу инновативности Тверская область находится в середине рейтингового ряда: соседство с агломерациями Москвы и Санкт-Петербурга, с одной стороны, способствует проникновению инноваций в область, с другой – "вытягивает" наиболее образованное население. По индексу демократичности как по долгосрочной, так и по текущей экспертной оценке Тверская область также занимает срединные позиции, в четвертом десятке регионов.

Социальная политика и ее приоритеты. В 2005 г. началась масштабная перестройка системы социальной защиты на всех уровнях организации власти в России. Вступившие в силу федеральные законы (№ 131-ФЗ от 6.10.2003 г., № 199-ФЗ от 29.12.2004 г. и № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.) передали на уровень субъектов РФ и муниципалитетов значительную часть полномочий в этой сфере, и, в частности, позволили региональным властям самостоятельно определять характер мер социальной поддержки для ряда категорий населения. Благодаря этим преобразованиям именно регионы, а точнее региональные органы власти, стали основными субъектами предоставления населению мер социальной защиты.

В данном разделе рассмотрена система социальной защиты регионального уровня на примере Тверской области, ее институциональная структура и особенности реализации наиболее масштабных программ. Анализ преимущественно основывается на данных отчетности Департамента социальной защиты населения Тверской области за 2005-2007 гг. и обширном фактическом материале, собранном в рамках исследования «Повышение адресности программ социальной помощи в Российской Федерации», проведенного в 2006 г. Фондом «Институт экономики города», Независимым институтом социальной политики и The Urban Institute (США) при поддержке Всемирного Банка.

Ключевые преобразования и структура отрасли

Администрация Тверской области в значительной мере воспользовалась возможностями, предоставленными новым федеральным законодательством. В 2004 г. была начата подготовка важнейших реформ, направленных на повышение адресности мер социальной поддержки и прозрачности социальных расходов, а их реализация стартовала в 2005 г. Была пересмотрена и переработана нормативная база, принято более десяти законов, определяющих меры социальной поддержки различных групп населения, более двадцати постановлений и распоряжений. Данная работа с учетом практического опыта продолжается и в настоящее время.

Главные направления реформы в сфере социальной защиты Тверской области заключаются в следующем:

  1. Полная замена льгот денежными компенсациями. Тверская область – один из немногочисленных регионов России, претворивший в жизнь идею федерального центра о монетизации льгот. Более того, это единственный субъект РФ, в котором для региональных категорий льготников натуральные льготы, включая льготы по оплате ЖКУ, были полностью заменены ежемесячными денежными выплатами. В качестве исключительной меры оставлены только льготы по оплате проезда в городском и пригородном общественном транспорте (в том числе и в железнодорожном).
  2. Введение принципа адресности. Руководство Тверской области, активно реформируя отрасль, ставит во главу угла создание эффективной системы предоставления социальной защиты наиболее нуждающимся в ней гражданам. Усиление адресных форм предоставления помощи населению заявлены Администрацией Тверской области в качестве главного приоритета в сфере социальной защиты. До принятия закона «О государственной социальной помощи в Тверской области» №85-ЗО от 29.12.2004 г. не было единой системы оказания помощи особо нуждающимся гражданам, она предоставлялась эпизодически и в очень небольших размерах.
  3. Перевод жилищных субсидий в ведение органов социальной защиты населения, а также введение персонифицированных социальных счетов получателей субсидий.
  4. Структурная реформа отрасли. Система социальной защиты Тверской области в 2005 г. была реорганизована по «централизованному варианту», т.е. все полномочия по социальной поддержке населения были переданы от муниципалитетов на областной уровень. Таким образом, с 2005 г. на территории области создана единая система социальной защиты и предоставления социальных услуг.

В настоящее время ведущим актором на поле социальной защиты в регионе является Департамент социальной защиты населения (ДСЗН), в его подчинении находятся все учреждения социальной защиты области. Муниципальные органы управления социальной защитой были включены в единую государственную систему и получили статус территориальных отделений Департамента (ТОСЗН). Через них населению предоставляются почти все виды социальных трансфертов (ежемесячные денежные выплаты региональным льготникам, различные пособия и компенсации, льготные проездные билеты, жилищные субсидии), в том числе и выплаты из средств Фонда социального страхования пособий по беременности и родам и по уходу за ребенком до 1,5 лет лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию.

В региональное ведение с 2005 г. переведены и все учреждения социального обслуживания. Наряду с ТОСЗН в городах и районах области функционирует сеть из 46 Комплексных центров социального обслуживания населения (КЦСОН). Они предоставляют населению разнообразные социальные услуги нестационарного характера и в отделениях дневного и временного пребывания, а также государственную социальную помощь (в виде денежных выплат и натуральной помощи) в соответствии с областным законом №85-ЗО. Целевые группы населения, с которыми работают Центры, – это преимущественно пожилые граждане и инвалиды, меньшую часть составляют социально незащищенные семьи с детьми (малообеспеченные, воспитывающие детей-инвалидов, асоциальные) и люди, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации.

Как и в любом другом регионе РФ, в Тверской области сложились свои социальные условия, которые во многом определяют характерные направления развития рассматриваемой отрасли. Один из таких факторов – это деформированная возрастная структура ее жителей: в пожилом возрасте находится более четверти населения области, а в сельской местности эта доля достигает трети. Особенно тяжелая ситуация сложилась среди сельских женщин: по данным переписи 2002 г., их медианный возраст достиг 48 лет, 42% из них старше трудоспособного возраста. Детей же, напротив, мало (менее 15%), сохраняется уровень рождаемости ниже среднего по стране (в 2007 г. 10,2 и 11,2‰, соответственно).

Такие демографические тенденции обусловили, с одной стороны, усиленное внимание мерам, направленным на поддержку семей с детьми и стимулирование рождаемости, с другой стороны, необходимость развития в регионе разветвленной сети учреждений социального обслуживания для престарелых граждан. При этом мелкоселенный характер расселения в сельской местности (доля деревень с населением менее 10 жителей превышает 43% обитаемых сельских поселений) вынуждает отдавать предпочтение более затратным стационарным формам обслуживания. В области работает 51 дом-интернат для престарелых и инвалидов, из них 39 – малой вместимости (в среднем проживает около 30 человек).

Кроме того, мелкоселенность вкупе с сильной разбросанностью сельских населенных пунктов порождает проблему труднодоступности социальных услуг. Для многих сельских жителей (как правило, пожилых) ограниченной оказывается даже сама возможность обращения за социальной помощью (в периферийных районах области в таких деревнях проживает до 70-80% населения). Вместе с этим повышаются материальные и временные издержки оказания нестационарных социальных услуг (надомное обслуживание), увеличиваются расходы по доставке социальной помощи.

Ключевые программы социальной защиты регионального уровня

Перераспределение полномочий между уровнями власти, по сути, привело к разделению всех программ социальной защиты на три основных разновидности:

  1. меры социальной поддержки, которые относятся к полномочиям Российской Федерации (ежемесячные денежные выплаты инвалидам, ветеранам войны, «чернобыльцам», Почетным донорам и другим категориям; льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и предоставление жилья отдельным категориям граждан; предоставление набора социальных услуг федеральным категориям льготников («социальный пакет»); компенсации гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений; другие меры социальной поддержки в соответствии с ФЗ «О ветеранах», ФЗ «О социальной защите инвалидов», ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и др.);
  2. меры социальной поддержки, предоставление которых закреплено в федеральных законах, а их финансирование и реализация относятся к полномочиям субъектов РФ – так называемые «обязательные» региональные программы (меры социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, лиц, пострадавших от политических репрессий; предоставление субсидий на оплату ЖКУ; ежемесячные пособия гражданам, имеющим детей; выплата пособий по опеке и попечительству; социальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальное обслуживание населения);
  3. меры социальной поддержки, законодательное регулирование, финансирование и предоставление которых относится к полномочиям субъектов РФ – так называемые «добровольные» региональные программы (программы адресной социальной помощи малообеспеченным гражданам и гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию; другие меры социальной поддержки различным категориям граждан, не установленные федеральным законодательством).

Сразу после реформы распределения полномочий в 2005 г. костяк региональной системы социальной защиты составили «обязательные» программы, установленные на федеральном уровне. Самые масштабные по совокупному числу участников – программа детских пособий (ежемесячное пособие гражданам, имеющим детей) и программа жилищных субсидий предполагают учет доходов граждан. Остальные меры социальной поддержки, самыми массовыми из которых являются ежемесячные денежные выплаты региональным категориям льготников, назначаются исходя из категориального принципа.

Программа ежемесячных государственных пособий гражданам, имеющим детей, адресована только бедным семьям (т.е. с доходами ниже прожиточного минимума), имеющим детей в возрасте до 16 (при продолжении обучения в общеобразовательных учреждениях – до 18) лет. Особую группу, имеющую право на повышенный размер пособия, составляют малообеспеченные семьи с повышенным риском бедности, к которым относятся неполные и студенческие семьи, а также семьи с детьми, родители которых проходят воинскую службу по призыву или уклоняются от уплаты алиментов.

Ежемесячное детское пособие является крупнейшей адресной социальной программой в регионах России. В марте 2007 г. в ней участвовали 108 933 домохозяйств Тверской области, из них 15,5% получали его в двойном размере. При этом общее число участников примерно в полтора раза превышает численность всех бедных домохозяйств в регионе. Учитывая то, что, по данным Росстата, семьи с детьми составляют только половину всех малоимущих домохозяйств в Тверской области, можно понять, что в программе детских пособий широко присутствует нецелевая группа. Это объясняется, в первую очередь, ограниченными возможностями учета доходов населения со стороны органов соцзащиты, а также разногласиями в подходах к определению семьи при назначении ежемесячного пособия на ребенка (рассматривается только нуклеарная семья) и формировании общих оценок бедности (учитываются все члены домохозяйства). Таким образом, можно говорить, что в силу указанных причин частично утрачена сама суть этой программы, изначально адресованной только бедным семьям.

Программа ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан, социальная поддержка которых находится в зоне ответственности субъектов РФ (региональные категории льготников) – наиболее значимая с точки зрения охвата населения среди категориальных программ. Численность получателей ЕДВ из регионального бюджета на 01.12.2007 г. составила 167,5 тыс. человек. Как уже было сказано выше, Тверская область – один из немногих регионов, практически полностью заменивших натуральные льготы, включая льготы по оплате ЖКУ, денежными выплатами. Ветеранам труда, жертвам политических репрессий и труженикам тыла были оставлены только право на льготный проезд на городском и пригородном общественном транспорте, включая железнодорожный и внутренний водный (с 2008 г.), а также мало востребованные преимущества по социальному обслуживанию. Кроме того, для первых двух категорий снижен порог вхождения в программу жилищных субсидий, о чем будет сказано ниже.

Однако в отличие от других регионов, взявшихся за реформирование наиболее дорогостоящих жилищно-коммунальных льгот, администрация Тверской области в отсутствие бюджетных резервов не имела возможности назначить выплаты, по размеру адекватно компенсирующие стоимость отмененных льгот (см. таблицу). Например, в Волгоградской области в дополнение к 250-300 рублям ЕДВ граждане льготных категорий могут выбирать между 50%-ной скидкой на оплату ЖКУ и выплатой в размере 366 руб. в месяц взамен этой льготы. А в Тюменской области, не испытывающей дефицита финансовых ресурсов, гражданам, имевшим ранее право на льготы по оплате ЖКУ, теперь вместо этого возмещается 50% фактических расходов в пределах установленных в регионе нормативов потребления.

Вообще, что касается уровня выплат в рамках двух программ, рассмотренных выше, то за 2005-2008 гг. их номинальные размеры повышались практически ежегодно, а вот реальные, напротив, снижались, поскольку темпы индексации не соответствовали темпам инфляции (таблица). Так, базовое ежемесячное пособие на ребенка за 2005–2008 гг. выросло на 20%, а ЕДВ региональным льготникам – на 25%, в то время как индекс потребительских цен вырос за три года более чем на 30%.

Соответственно, уменьшается и материальная значимость этой социальной поддержки для ее получателей, которую можно оценивать по соотношению величин выплаты и прожиточного минимума (ПМ). Если в 2005 г. по ЕДВ региональным льготникам это соотношение достигало 15-17%, то в 2008 г. – только 11-13%. При этом в целом по России соотношение еще меньше (около 8%), так что Тверская область входит в десятку регионов с наибольшим уровнем выплат, в большинстве же регионов РФ они не превышают 9% от ПМ [подробнее об этом см. в разделе «Положение домохозяйств: Монетизация льгот»].

Таблица. Динамика размеров выплат в программах ежемесячных детских пособий и социальной поддержки граждан, относящихся к региональным льготным категориям

Показатель

Годы

Базовое ежемесячное пособие на ребенка

ЕДВ региональным категориям льготников

Размер выплаты, руб.

2005

95

ветераны труда

300

труженики тыла, репрессированные

350

2008

115

ветераны труда

375

труженики тыла, репрессированные

438

Соотношение с величиной ПМ для соответствующей возрастной группы (дети и пенсионеры), %

1 кв. 2005

3,6

ветераны труда

14,9

труженики тыла, репрессированные

17,4

1 кв. 2008

2,8

ветераны труда

10,8

труженики тыла, репрессированные

12,6

Размер базового ежемесячного пособия на ребенка вообще не может считаться сколько-нибудь существенным для преодоления бедности семей с детьми, поскольку составляет всего 3% ПМ детей. Низкий размер выплат – одна из первостепенных причин, по которой в программе детских пособий пока не целесообразно ужесточать контроль доходов получателей. Усиление процедур контроля доходов будет оправдано только в том случае, если будет реализовываться политика существенного повышения размера пособия.

Наконец, последняя из наиболее масштабных программ социальной защиты – предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, призванная защищать граждан от чрезмерных расходов на оплату ЖКУ в условиях роста цен на жилье и коммунальных тарифов, также использует принцип проверки нуждаемости при вхождении в нее, хотя участвовать в ней могут не только бедные.

Формула определения права на субсидию менялась несколько раз с тех пор, как программа начала функционировать в 1994 г. Последний раз рамочные принципы предоставления субсидий были установлены в 2006 г. Для всех граждан субсидия стала рассчитываться с учетом набора региональных стандартов: максимально допустимой доли расходов граждан на оплату ЖКУ, нормативной площади жилого помещения и стоимости жилищно-коммунальных услуг (дифференцировано по муниципальным образованиям). Указанные нормативы устанавливаются администрацией Тверской области, а стандарты стоимости ЖКУ ежегодно пересматриваются.

С 2006 г. в Тверской области введен дифференцированный стандарт максимально допустимой доли расходов (МДД) на оплату ЖКУ: выделены отдельные категории пенсионеров (имеющие звание «Ветеран труда» и жертвы политических репрессий), для которых установлен меньший порог входа в программу жилищных субсидий. Изначально МДД для этих категорий была принята на уровне 18%, для остальных граждан – 22% (в размере федерального стандарта). В 2008 г. была снижена как общая планка МДД (до 18%), так и ее значение для льготной категории (до 15%), хотя предварительно рассматривался альтернативный вариант введения МДД, дифференцированной в зависимости от соотношения доходов домохозяйства и прожиточного минимума.

Принятая в области структура региональных стандартов не способствует усилению адресности субсидий, поскольку анализ профиля бедности не выделяет пенсионеров как наименее обеспеченных жителей Тверской области. Так, в исследовании, посвященном анализу бедности, уязвимости и социального неравенства российских домохозяйств, риск попадания в число бедных для домохозяйств пенсионеров (доля бедных среди домохозяйств данной группы) в регионах староосвоенного Европейского Центра и Северо-Запада (куда входит Тверская область) оценивается в 4-9%, в то время как среди полных семей с детьми бедные составляют от 40 до 54%. Сама идея дифференциации регионального стандарта имеет как преимущества (гарантированная защита определенных групп населения), так и недостатки (возможные ошибки включения и исключения). Однако дифференциация должна быть основана на анализе социо-демографического профиля бедности в Тверской области и периодически пересматриваться, чтобы повысить вероятность назначения сниженного стандарта для наименее обеспеченных групп населения. В данном случае, очевидно, речь идет не об адресном предоставлении жилищных субсидий наиболее нуждающимся, а о механизме, помогающем компенсировать определенным категориям пенсионеров выпадающие льготы по оплате ЖКУ.

Численность участников программы колеблется год от года: по данным Росстата, в 2005 г. субсидии получали 90,4 тыс. семей (15,5%), в 2006 г. их количество существенно снизилось до 62,8 тыс. (10,9%), что свидетельствует не только о росте уровня жизни населения, но и об усилении роли административного фактора в сфере предоставления жилищных субсидий [об этом подробнее см. в главе 11 «Обзора социальной политики в России»]. За 10 мес. 2007 г. численность получателей снова выросла до 80 тыс. семей (15%), среди которых только половина относится к бедным по доходу. Портрет получателя субсидий в значительной степени варьируется в разных муниципалитетах области, хотя везде самыми массовыми категориями являются пенсионеры и семьи с несовершеннолетними детьми без пенсионеров (около 70% получателей). В целом по области средний размер субсидии в 2007 г. составлял 690 руб. в месяц.

Из всех трех рассмотренных «обязательных» программ наиболее дорого Тверской области обходится социальная поддержка региональных категорий льготников и выплата жилищных субсидий. По данным за 11 мес. 2007 г. финансирование этих статей составило соответственно 21 и 16% бюджетных расходов ДСЗН. Детские пособия в сильно постаревшей области с низкой рождаемостью не являются столь большой нагрузкой для бюджета, на них было потрачено только 6% общей суммы расходов социальной защиты.

Хотя в соответствии с законом №122-ФЗ эти меры социальной поддержки относятся к расходным полномочиям субъектов РФ, Тверская область лишь частично финансирует их из своего бюджета. Доля федеральной помощи, осуществляемой через федеральные Фонды компенсаций и софинансирования социальных расходов, в 2007 г. составляла по разным областным законам от 15 до 47% всех расходов. Основные категориальные выплаты ветеранам труда, труженикам тыла и жертвам репрессий стали еще более зависимыми от федеральных субсидий, чем в 2005 г. Без значительных федеральных перечислений областной бюджет вряд ли бы справился с возросшей в результате перераспределения полномочий и монетизации льгот социальной нагрузкой. Таким образом, приняв на себя обязательства по полной монетизации льгот у категорий, отнесенных к региональному ведению, Тверская область не имеет достаточных бюджетных ресурсов для их финансирования.

Наряду с масштабными «обязательными» социальными программами, установленными федеральным законодательством, в Тверской области существует широкий комплекс мер социальной поддержки, не столь крупных по охвату и объемам финансирования, но весьма разнообразных и распространяющихся на различные группы населения. Программы этого рода могут быть условно обозначены как «добровольные» региональные социальные программы. Законодательное регулирование, финансирование и предоставление этих видов социальной помощи полностью относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.

Совокупность мер социальной поддержки «добровольного» характера можно разделить на три блока, которые будут рассмотрены ниже:

  1. меры, осуществляемые по программе государственной социальной помощи;
  2. меры, реализуемые в рамках областной целевой программы «Социальная поддержка населения Тверской области на 2007–2009 годы»;
  3. другие меры, установленные различными нормативными актами Тверской области в 2005–2008 гг.

Одновременно с монетизацией всех льгот в качестве инструмента, смягчающего ее неизбежные негативные последствия, в Тверской области в 2005 г. была внедрена программа государственной социальной помощи (ГСП). Она регламентируется областным законодательством и полностью финансируется из бюджета Тверской области. В рамках программы ГСП в Тверской области оказываются три вида мер социальной поддержки: два из них – единовременная материальная помощь и пособие по нуждаемости – имеют адресный характер, т.е. предоставляются только малообеспеченным гражданам или же тем, кто попал в трудную (экстремальную) жизненную ситуацию. Наряду с этим, социальная помощь назначается и в виде ежемесячных пособий различным категориям граждан независимо от уровня их доходов.

Единовременная материальная помощь оказывается не чаще одного раза в год в денежной и натуральной форме. Претендовать на нее могут:

  • семьи (граждане), оказавшиеся в трудной жизненной или экстремальной ситуации;
  • малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в Тверской области, по объективным причинам;
  • неработающие пенсионеры, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Тверской области для данной социально-демографической группы.

Ежемесячное пособие по нуждаемости – принципиально новый вид социальной помощи – предоставляется на срок от 3 до 12 месяцев гражданам, временно не имеющим источников дохода по уважительным причинам.

Реализация областной программы государственной социальной помощи сталкивается с двумя крупными проблемами. Первая, общая для всех видов адресной помощи, связана с оценкой достоверности информации о доходах, предоставляемой заявителями. Вторая касается недостатков нормативно-правовой базы, в которой размыты правила входа в программу и недостаточно четко определены формы и размер помощи. Это порождает разночтения среди специалистов социальной защиты на местах и приводит к различиям в доступности социальной помощи, т.к. в одних муниципалитетах круг лиц, имеющих право на ГСП, может сильно расширяться, а в других, напротив, сужаться. Чаще всего приоритет отдается семьям с детьми-инвалидами и одиноким неработающим пенсионерам. Возможно, более логичным было бы назначение адресной помощи домохозяйствам со среднедушевыми доходами ниже черты бедности.

Что касается размеров выплат, то для граждан, попавших в трудную (экстремальную) жизненную ситуацию, обозначен только верхний предел оказываемой помощи – до 7,5 (15) МРОТ. На практике средний размер выплаты в трудной жизненной ситуации за 9 мес. 2007 г. составил около 2 МРОТ (2060 руб.). Для малообеспеченных граждан выплата устанавливается в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и совокупным доходом членов семьи. Отсутствие законодательно установленного размера помощи позволяет ТОСЗН варьировать ее в соответствии с условиями бюджетных ограничений. Средний размер этого вида материальной помощи в среднем по области составил 1 233 руб. за 9 мес. 2007 г., т.е. треть величины прожиточного минимума. Подчеркнем, что речь идет о единовременных, а не о регулярных выплатах. При этом между отдельными муниципалитетами размер выплат различается на порядок – от 3 030 до 336 руб. – с выраженным центро-периферийным вектором: наибольшая помощь выплачивается в Твери, а наименьшая – в самых отдаленных районах области.

Единовременная помощь распространена гораздо шире, чем регулярные пособия по нуждаемости. Если первый вид поддержки по различным основаниям за 9 мес. 2007 г. получили более 22,5 тыс. домохозяйств, (три четверти из них заявили себя малоимущими), то пособие по нуждаемости играет совсем незначительную роль в адресной социальной поддержке – его получали только 116 семей по всей области. Это очень мало даже по сравнению с численностью крайне бедных домохозяйств с доходами ниже 20-30% ПМ. Причины небольшого охвата заключаются в недостаточной информированности населения и нехватке финансирования. Кроме того, значительное число малоимущих не могут претендовать на пособие по нуждаемости, т.к. закон требует полного отсутствия доходов по уважительной причине, хотя содержание этого термина не определено однозначно.

Наконец, третья часть программы ГСП заключается в предоставлении отдельным категориям граждан ежемесячных пособий без учета уровня их доходов. Она предназначена как наиболее уязвимым группам (семьи с детьми-инвалидами, лица, страдающие рядом заболеваний), так и лицам, имеющим особые заслуги перед страной (Герои, инвалиды боевых действий и члены семей погибших участников боевых действий). Для первой группы лиц установлена выплата – 500 руб. в месяц, причем за 4 года ее размер ни разу не индексировался. Для второй категории размер пособий привязан к ставке МРОТ и составляет от одной до двух ее величин.

В целом адресные меры социальной поддержки в рамках программы ГСП наиболее подходят для того, чтобы эффективно снижать показатели бедности в рыночной экономике. Однако существует ряд проблем реализации данной программы: охват государственной социальной помощью наиболее нуждающегося населения остается низким; степень адресности расходов на социальную помощь невысока, значительный объем средств «утекает» нецелевым группам; маленький размер выплат не позволяет их получателям выйти из состояния бедности, хотя глубина их бедности при этом снижается. О том, что роль ГСП в системе соцзащиты пока остается весьма скромной, свидетельствуют и ее место в структуре финансирования: на реализацию программы в 2007 г. было отведено 79,2 млн руб., или всего 2% от общей суммы расходов.

В 2007 г., провозглашенном Годом ребенка, региональная система социальной защиты пополнилась большим блоком мер поддержки детей и семей с детьми, реализуемых в рамках областной целевой программы (ОЦП) «Социальная поддержка населения Тверской области на 2007–2009 годы». В 2008 г. ОЦП была дополнена некоторыми видами социальной помощи, также направленных на эту категорию населения.

Новые меры соцзащиты адресованы в основном малообеспеченным и наиболее уязвимым категориям семей с детьми, объединенных под обозначением «трудная жизненная ситуация»: семьи безработных родителей, многодетные, неполные, неблагополучные семьи, семьи с детьми-инвалидами и дети, находящиеся под опекой. Социальная помощь, которая оказывается им в виде бесплатного обеспечения питанием в школах, различными товарами и услугами для детей, носит преимущественно нерегулярный, ситуативный характер.

Наряду с этим продолжает расширяться перечень категориальных форм социальной поддержки населения независимо от уровня доходов: введены единовременные и ежемесячные пособия многодетным семьям, льготы по оплате проезда и компенсация затрат на проезд для студентов и школьников Тверской области, беременным женщинам, проживающим в сельской местности. Наконец, еще один блок мер соцзащиты по преимуществу расширяет поле социальной поддержки граждан пожилого возраста. В их числе льготы по оплате проезда в городском и пригородном общественном транспорте, включая железнодорожный и внутренний водный, ежемесячные выплаты особым заслуженным категориям лиц (ветераны труда Тверской области, почетные граждане Тверской области, инвалиды и участники ВОВ). Мероприятий, в которых учитывался бы уровень нуждаемости, среди них нет.

Таким образом, в целом конфигурация системы социальной защиты в Тверской области такова, что «обязательные» программы, установленные федеральными законами и относящиеся к полномочиям субъекта РФ немногочисленны, но главные из них отличаются своей массовостью и затратностью, тогда как «добровольные» региональные программы меньше по охвату населения и финансированию, но содержат более широкий спектр мер соцзащиты, контингент их участников более разнообразен.

В настоящее время вектор развития региональной системы соцзащиты в части «добровольных» программ можно оценить как противоречивый: с одной стороны, постепенно укрепляют свои позиции адресные виды социальной помощи, а с другой – становятся более разнообразными меры социальной поддержки категориального характера. Последние более чем в два раза численно превосходят адресные, основанные на учете нуждаемости претендентов. Особенно перечень категориальных мер, оказываемых в том числе и в натуральном виде, пополнился в 2007-2008 гг., что не вполне согласуется с идеей полной монетизации всех льгот.

Тем не менее, региональные власти не отказались от приоритета адресных программ в социальной политике, и это подтверждает стабильная доля адресных выплат (жилищные субсидии, детские пособия, ГСП) в бюджете Департамента социальной защиты населения – около половины всей суммы расходов на все выплаты. Однако эффективная реализация адресных программ затрудняется из-за проблем недоработки нормативно-правовой базы (программа ГСП), а также достоверности оценки того, действительно ли реципиентам необходима социальная помощь. Кроме того, низкий размер выплат (в программах ГСП и детских пособий) не позволяет подлинно бедным преодолеть нужду, хотя глубина их бедности при этом и снижается.


  1. Иванова Е. Пожилой человек в сельской местности: родственные связи и межпоколенные трансферты.

  2. Плюснин Ю.М. Динамика неадаптивных трансформаций экономического поведения и социальных ценностных установок населения провинциальной России (Республика Карелия, Республика Хакасия, Алтайский край, Архангельская, Мурманская, Псковская, Тверская, Костромская, Новосибирская, Томская, Иркутская области, Эвенкийский АО).



  
 
Новости | Об институте | Научные программы | Грантовая программа
Единый архив социологических данных | Публикации | Региональная программа | English